VMR blokje




Kennis­netwerk voor milieu-, water- en natuur­beschermings­recht 

PAS een jaar later. Waar staan we nu?

Geplaatst op 17-05-2018  -  Categorie: Columns speciale onderwerpen  -  Auteur: Ralph Frins

PAS een jaar later. Waar staan we nu?

Inleiding

Het is inmiddels een jaar geleden dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) twee verwijzingsuitspraken met betrekking tot het Programma Aanpak Stikstof (hierna: het PAS) openbaar maakte.[1] Sindsdien zijn er de nodige ontwikkelingen geweest. Zo schorste de voorzieningenrechter van de Afdeling twee natuurvergunningen die zijn verleend op grond van het PAS. Daarnaast vond recentelijk bij het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) een hoorzitting plaats over de prejudiciële vragen die de Afdeling heeft gesteld. Reden genoeg om in dit blog stil te staan bij de belangrijkste PAS-ontwikkelingen van het afgelopen jaar. 

Partiële herziening PAS

De eerste ontwikkeling ná de uitspraken van de Afdeling is de partiële herziening van het PAS.[2] Dit is niet de eerste partiële herziening, maar door deze herziening zijn de kaarten van de stikstofgevoelige leefgebieden van soorten gecomplementeerd. Daarnaast heeft een herberekening van de totale omvang van de depositie- en ontwikkelingsruimte plaatsgevonden én is voor de stikstofgevoelige leefgebieden alsnog de totale en de nog beschikbare omvang van de depositie- en ontwikkelingsruimte per hectare van een stikstofgevoelig leefgebied berekend. Voornoemde herberekening heeft, nadat de stikstofgevoelige leefgebieden volledig in kaart waren gebracht, geleid tot een verkleining van de totale omvang van de ontwikkelingsruimte. Dit komt doordat in het kader van de herberekening rekening is gehouden met nieuwe, lagere emissieramingen. Het gevolg hiervan is dat in 19 van de 118 in het PAS opgenomen Natura 2000-gebieden hexagonen voorkomen waarvoor al meer dan 60% van de ontwikkelingsruimte (segment 2) is uitgegeven.[3] Terwijl de afspraak is dat tot 1 juli 2018 niet meer dan 60% van deze ontwikkelingsruimte wordt uitgegeven (zie hierna). Verontrustender nog is dat in vier gebieden hexagonen voorkomen waarvoor reeds meer dan 100% (!) van de beschikbare ontwikkelingsruimte (segment 2) is uitgegeven.

Schorsing PAS-vergunningen

Deze informatie was voor de appellanten in het kader van de verwijzingsuitspraken de aanleiding om de voorzieningenrechter van de Afdeling te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen. In de hoofduitspraak van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1259) overwoog de Afdeling dat er geen aanleiding was om de in die uitspraak ter beoordeling staande vergunningen te schorsen. In dit verband wees zij erop dat uit het PAS volgt dat tot 1 juli 2018 niet meer dan 60% wordt toebedeeld van de ontwikkelingsruimte die tot 1 juli 2021 als vrije ruimte (segment 2) beschikbaar is. Hierbij wees zij er tevens op dat deze buffer van 40% de ruimte biedt om de beschikbare depositie- en ontwikkelingsruimte naar beneden bij te stellen, indien dit nodig blijkt naar aanleiding van de nadere onderbouwing van de keuzes, gegevens en aannames waarop het PAS berust (zie hierna). Gelet op dit alles kwam de Afdeling tot de slotsom dat onomkeerbare gevolgen voor Natura 2000-gebieden voldoende zijn uitgesloten, zodat geen voorlopige voorziening hoefde te worden getroffen.            

In een uitspraak van 9 maart jl. komt de voorzieningenrechter van de Afdeling hier echter ten dele op terug, omdat – zoals hierboven is geconstateerd – voornoemde buffer in een aantal gevallen niet meer (volledig) beschikbaar is.[4] In deze uitspraak stelt de voorzieningenrechter zich op het standpunt dat de ontstane situatie aanleiding geeft om in bepaalde situaties een voorlopige voorziening te treffen, teneinde te voorkomen dat de stikstofdepositie kan toenemen op de hexagonen waar reeds meer dan 60% van de ontwikkelingsruimte (segment 2) is uitgegeven. Een voorlopige voorziening is echter enkel aan de orde, indien:

  • de activiteit in kwestie stikstofdepositie veroorzaakt op een hexagoon waarvoor reeds meer dan 60% van de beschikbare ontwikkelingsruimte in segment 2 is uitgegeven;
  • voor deze activiteit toestemming is verleend waarbij ontwikkelingsruimte segment 2 is toebedeeld; en
  • de activiteit nog niet of niet volledig is gerealiseerd (dat wil zeggen de depositie die veroorzaakt kan worden door de activiteit vindt nog niet of niet volledig plaats; kortom: diegenen die de rechten voortvloeiend uit hun toestemmingsbesluit reeds hebben verzilverd, ontspringen de dans).

Nadere onderbouwing keuzes, gegevens en aannames

In voornoemde uitspraak geeft de voorzieningenrechter nog mee dat verweerders een verzoek om opheffing van de voorlopige voorziening kunnen doen, zodra de verantwoordelijke bestuursorganen de keuzes, gegevens en aannames waarop het PAS berust nader hebben onderbouwd. De noodzaak voor deze nadere onderbouwing volgt reeds uit eerder genoemde verwijzingsuitspraak, maar is een jaar later nog niet gereed. Enkele dagen na het verschijnen van de uitspraak van de voorzieningenrechter stuurde de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) een brief naar de Tweede Kamer. Uit deze brief volgt dat het streven is deze nadere onderbouwing nog vóór 1 juli a.s. (het begin van de ‘tweede helft van het huidige PAS’) op te leveren.[5]

Hoorzitting bij het Hof van Justitie

Een andere belangrijke recente gebeurtenis is de hoorzitting bij het Hof. Deze vond plaats op 3 mei jl.[6] Vermeldenswaard is dat het Koninkrijk Denemarken deelneemt aan de procedure en Nederland steunt. Tijdens de zitting benadrukte de gemachtigde dat Denemarken vooral intervenieert om te weten te komen of 1) in het kader van een passende beoordeling voor een programma als het PAS mag worden uitgegaan van algemene gemiddelde gegevens (mits wetenschappelijk zeker) én 2) of in een passende beoordeling rekening mag worden gehouden met de positieve effecten van instandhoudings- en passende maatregelen als bedoeld in de leden 1 en 2 van artikel 6 Habitatrichtlijn (hierna: Hrl). Volgens de gemachtigde dienen beide vragen bevestigend te worden beantwoord. Hierbij benadrukte zij dat het individueel beoordelen van agrarische activiteiten te duur en te tijdrovend is. Verder is zij met Nederland van mening dat een passende beoordeling die géén rekening houdt met ‘lid 1 en 2-maatregelen’, niet volledig is.

De Europese Commissie (hierna: de Commissie) staat minder positief tegenover het PAS. De gemachtigde betoogde dat een programmatische aanpak als het PAS niet a priori in strijd is met artikel 6 Hrl, maar dat de passende beoordeling die bij een dergelijke aanpak hoort hoe dan ook aan alle eisen moet voldoen. De Commissie betwijfelt of dat bij de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt het geval is. Hierbij wijst zij op de kanttekeningen die de Afdeling in meermaals genoemde verwijzingsuitspraak heeft geplaatst bij deze passende beoordeling. Verder wijst de Commissie op het feit dat de staat van instandhouding van veel habitattypen en soorten op dit moment (zeer) ongunstig is. Dat maakt actie door de lidstaat des te noodzakelijker. Het bereiken van vooruitgang moet mogelijk blijven, het doel van de Hrl mag niet worden gefrustreerd. Volgens haar staat het meewegen van de positieve effecten van instandhoudings- en passende maatregelen hier haaks op.

Aan het eind van de zitting gaf Advocaat-Generaal Kokott aan dat zij op 12 juli a.s. haar conclusie uitbrengt. Kortom: het duurt nog even voordat bekend is hoe de A-G er tegenaan kijkt, daarna is het Hof aan zet. Het arrest zal dus hoogstwaarschijnlijk pas dit najaar worden gewezen. 

Wat komt nog?

Zoals uit het voorgaande volgt is er nog het nodige om naar uit te kijken. In de eerste plaats natuurlijk de door de minister van LNV toegezegde nadere onderbouwing. Het ligt voor de hand dat hierin tot de conclusie wordt gekomen dat door de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt voldoende is verzekerd dat geen sprake is van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden. Het kan echter bepaald niet worden uitgesloten dat de totale omvang van de depositie- en ontwikkelingsruimte moet worden beperkt om deze conclusie te kunnen rechtvaardigen. In dit verband moet er nog op worden gewezen dat het PAS-bureau recentelijk bekend heeft gemaakt dat niet eerder dan in het najaar duidelijk wordt hoeveel ontwikkelingsruimte (segment 2) beschikbaar komt voor de tweede helft van het huidige PAS. Dit vanwege een nieuwe  actualisatie van AERIUS en de evaluatie van de eerste drie jaar van het PAS.[7]

Maar de grote cliffhanger is uiteraard het arrest van het Hof én de uitspraken die de Afdeling gaat doen naar aanleiding van dit arrest. Naar alle waarschijnlijkheid verschijnen de uitspraken van de Afdeling echter pas in 2019. Wat hiervan ook zij, zodra er nieuwe wetenswaardigheden zijn praat ik u weer bij!         

Door Mr. dr. R.H.W. (Ralph) Frins; jurist omgevingsrecht bij Witteveen+Bos en daarnaast research fellow bij de vaksectie Bestuursrecht van de Radboud Universiteit in Nijmegen.

 

[1] ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259 en ECLI:NL:RVS:2017:1260. Zie over deze uitspraken: https://www.milieurecht.nl/nieuws/pas-op-de-plaats-en-nu.

[2] Formeel is deze herziening op 18 december 2017 in werking getreden, maar een geactualiseerde versie van AERIUS Calculator is reeds per 1 september 2017 in de lucht. Ingevolge de Regeling natuurbescherming moet sinds die datum van deze nieuwe versie (2016L) gebruik worden gemaakt.

[3] Een hexagoon is een hectare stikstofgevoelig leefgebied of stikstofgevoelig habitat.

[4] Vz. ABRvS 9 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:795, AB 2018/108, m.nt. Frins. 

[5] Kamerstukken II 2017/18, 32670, 132.

[6] Voor een samenvattend verslag van deze zitting zij verwezen naar: https://nl.linkedin.com/pulse/hoorzitting-over-het-pas-bij-hof-van-justitie-eu-verslag-ralph-frins.

[7] Zie: https://www.bij12.nl/onderwerpen/programma-aanpak-stikstof/over-het-pas/pas-algemeen/in-najaar-duidelijkheid-over-beschikbaar-stellen-ontwikkelingsruimte-pas/.