Op 16 december 2019 diende Indonesië een verzoek om overleg in bij de Wereldhandelsorganisatie ("WHO") met de Europese Unie ("EU"). De aanleiding van dit verzoek was de herziene Europese richtlijn ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen ("Renewable Energy Directive, RED II"). De voornaamste reden voor Indonesië om een klacht in te dienen is de manier waarop RED II de toegang van palmolie tot de Europese markt reguleert. De herziene Richtlijn en de daaraan gekoppelde gedelegeerde verordening 2019/87 ("Delegated Regulation") zorgen ervoor dat het een stuk moeilijker wordt om palmolie te exporteren naar de EU. Indonesië is een van de belangrijkste exporteurs van palmolie en heeft daarom de eerste stap in de procedure van geschillenbeslechting van de WHO genomen.
RED II bouwt voort op afspraken die vastgelegd zijn in de eerste richtlijn ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen ("RED"). De EU voert een aantal veranderingen door, onder andere door een bindend hernieuwbare energie doelstelling in te voeren van 32% (ten opzichte van 20% in de RED). Ook wordt er een subdoelstelling voor vervoer geintroduceerd: de lidstaden moeten van alle brandstofleveranciers verlangen dat tegen 2030 minimaal 14% van het energiegebruik in weg- en spoorvervoer komt van hernieuwbare energie. Ook krijgen EU-lidstaten de mogelijkheid om financiële ondersteuning te bieden aan producenten van grondstoffen van hernieuwbare energie. Daarbij verfijnt RED II de duurzaamheidseisen aan de hand waarvan wordt bepaald of een energiebron als duurzaam en hernieuwbaar kan worden aangemerkt. Deze waren in RED I al opgenomen, maar RED II (tezamen met de Delegated Regulation) stelt meer gedetailleerde voorwaarden. Deze regels moeten garanderen dat de EU controle en inlvoed uit kan oefenen op de manier waarop grondstoffen voor hernieuwbare energie geproduceerd worden, ook als het productieproces buiten de EU plaatsvindt.
Belangrijk om op te merken is dat de import en het gebruik van niet-hernieuwbare energiebronnen nog steeds is toegestaan na de inwerkingtreding van RED II. Maar het gebruik hiervan telt niet mee in het behalen van het nationale energiedoel van een EU-lidstaat en wordt zo ontmoedigd.
De klacht van Indonesië is gericht op twee aspecten van RED II: 1) De voorwaarden voor het aanmerken van palmolie as 'duurzame palmolie', 2) Het bevoordelen van Europese producenten door het beschikbaar stellen van directe en indirecte financiële steun.
Het gebruik van palmolie als basis voor biobrandstoffen wordt door middel van de Delegated Regulation aan strenge eisen onderworpen. Biobrandstof wordt geacht alleen duurzaam te zijn als er geen directe of indirecte veranderingen zijn van het landgebruik omwille van de productie van, onder andere, palmolie. Dat wil zeggen dat vruchtbare grond die normaal gesproken gebruikt wordt voor landbouw of het houden van vee wordt ingezet voor de productie van palmolie als grondstof voor biobrandstof. Indonesië beargumenteert dat het in geval van palmolie vrijwel onmogelijk is om aan te tonen dat er geen indirecte veranderingen van het landgebruik zijn ontstaan. Zodoende kan palmolie bijna nooit als hernieuwbare energie worden gezien en is het voor producenten in de EU commercieel niet interessant om palmolie te importeren. Hierdoor zou sprake zijn van discriminatie zonder legitiem doel, waardoor Artikel I en III van de Algemene Overeenkomst inzake Handel en Tarieven ("GATT 1994") geschonden worden. Ook stelt het land dat de WTO-overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen ("TBT Agreement") wordt geschonden omdat RED II en de Delegated Regulation niet zijn gebaseerd op internationale standaarden. Tot slot wordt volgens Indonesië onterecht onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten biobrandstoffen omdat sommige producenten wel aanspraak kunnen maken op fiscaal voordeel en andere niet. Dit is een schending van de Overeenkomst inzake subsidies en compenserende maatregelen ("SCM Agreement").
Het verzoek tot overleg is een eerste stap in de geschillenbeslechtingsprocedure van de WHO. De kans bestaat dat Indonesië en de EU tot een gezamenlijke oplossing van het conflict komen. Maar, anders dan in het verleden, lijkt de RED II sterk gekant tegen palmolie producenten. Aangezien dit het grootste exportproduct is van Indonesië, is het goed mogelijk dat het consultatieproces dit keer geen uitkomst biedt. Andere palmolie producerende landen hebben al aangekondigd tegenmaatregelen te nemen. Maleisië heeft daarbij aangegeven dat het voornemens is om een geschillenprocedure te starten. Mocht er geen gezamenlijke oplossing worden gevonden dan zal een Panel van de WHO zich over het geschil buigen.
Marieke Koekkoek
PhD kandidaat aan de KU Leuven