Ruim 15 jaar geleden organiseerde onze vereniging een symposium over de Noordzee. De resultaten daarvan zijn gepubliceerd onder de titel: Het dilemma van de Noordzee: intensief gebruik en het grootste natuurgebied van Nederland (VMR-reeks 2011/1). Het opnieuw lezen van de bundel geeft mij de indruk dat veel van de besproken vraagstukken nog steeds spelen, maar dat er ook ontzettend veel is gebeurd in de tussentijd. Op 3 november aanstaande gaan we opnieuw discussiëren over de juridische dilemma’s die nu en in de toekomst spelen rond natuur, windparken en visserij op de Noordzee in een symposium georganiseerd door de VMR in samenwerking met het Utrecht Centre for Water Oceans and Sustainability Law (meer informatie en aanmelding). Hierbij alvast een aanzet.

Noordzee in transitie

Wie vijftien jaar geleden naar het Nederlandse deel van de Noordzee keek, zag vooral vogels, scheepvaart, visserij, olie- en gasplatforms, een paar offshore windparken en een aantal aangewezen natuurgebieden. In 2026 ziet diezelfde Noordzee er fundamenteel anders uit. De Noordzee is uitgegroeid tot een van de belangrijkste ruimtelijke en maatschappelijke transitiegebieden, waar natuur, energiewinning, voedselvoorziening, veiligheid en economie steeds intensiever concurreren om ruimte.

De veranderingen op de Noordzee worden vaak samengevat in drie grote transities: natuur, energie en voedsel (visserij). Deze vormen ook de kern van het in 2020 gesloten Noordzeeakkoord (NZA) dat belangrijke afspraken bevat over de natuur-, voedsel- en energietransities voor de periode tot 2030. Dit nationale akkoord is opgesteld door de Nederlandse rijksoverheid, natuurorganisaties, de energie-, zeevaart- en visserijsectoren om afspraken te maken over de verdeling van de schaarse ruimte op (het Nederlandse deel van) de Noordzee en de balans tussen economische ontwikkeling en ecologie. Het Noordzeeoverleg (NZO) ziet toe op de uitvoering van het akkoord. Het NZO is een uniek samenwerkingsverband waarin rijksoverheid en stakeholders op basis van consensus werken aan de toekomst van de Noordzee.

Het NZA is geen juridisch bindend instrument, maar de partijen hebben zich verplicht om de afspraken te goeder trouw na te komen. De afspraken uit het akkoord en de besluiten van het NZO vormen de basis voor het toekomstige overheidsbeleid en maatregelen die via de toepasselijke wetgeving en de besluiten die daarop zijn gebaseerd moeten worden vastgesteld en uitgevoerd. Uitgangspunt bij alle afspraken is dat er te allen tijde wordt voldaan aan de toepasselijke internationale wetgeving.

De praktijk laat zien dat het akkoord vooralsnog werkt, maar dat het bijzonder lastig is om alle afspraken tijdig en effectief uit te voeren. De drie transities zijn onder het NZA gelijkwaardig, maar het is de vraag of dat ook daadwerkelijk het geval is én blijft.

Ruim baan voor de energietransitie op zee

De meest zichtbare verandering in de afgelopen 15 jaar is zonder twijfel de gestage opkomst van offshore windenergie. In 2010 stonden slechts enkele offshore windparken op de Nederlandse Noordzee. Inmiddels beschikt Nederland over een groot aantal nieuwe windparken die circa 4,7 GW (Gigawatt) operationeel vermogen leveren en werkt het toe naar ongeveer 23 GW in 2035. De ons omringende landen hebben ook veel offshore windparken gebouwd en gepland in hun delen van de Noordzee. Met elkaar hebben de Noordzeekuststaten de ambitie uitgesproken om gezamenlijk te komen tot 120 GW in 2030 en 300 GW in 2050. Een ambitie waarvan het de vraag is of die realistisch en haalbaar is, omdat de ecologische grenzen al met de huidige aangelegde en geplande parken in zicht zijn.

De wetgeving is flink aangepast in de afgelopen 15 jaar om de energietransitie te faciliteren. In Nederland zijn met de vaststelling van de Wet windenergie op zee de verschillende vergunningentrajecten bij elkaar gebracht in Kavelbesluiten. De Europese regelgeving die ziet op de aanleg van hernieuwbare energiebronnen en bijbehorende infrastructuur is versoepeld ten aanzien van milieuvereisten om de procedures te versnellen. Nieuwe voorstellen voor deregulering gaan daar mogelijk nog een schepje bovenop doen.

Trage voortgang in natuurbescherming en -herstel op zee

In de afgelopen 15 jaar zijn er belangrijke stappen gezet om de bescherming van natuurgebieden op zee te verbeteren, onder andere door het toepassingsbereik van onze nationale natuurwetgeving uit te breiden tot de Nederlandse exclusieve economische zone. Er zijn nieuwe Natura 2000-gebieden aangewezen waaronder het Friese Front, de Doggersbank, de Klaverbank en de Bruine Bank. De aanwijzing van Natura 2000-gebieden is echter nog zeker niet afgerond. De Borkumse Stenen komen (mogelijk) nog in aanmerking voor aanwijzing als Habitatrichtlijngebied vanwege de aanwezigheid van biogene riffen. De Hollandse Kust moet nog formeel worden aangewezen als Vogelrichtlijngebied en hetzelfde geldt voor de Vlakte van de Raan. Ook verder op zee is de kans groot dat er nog een groot Vogelrichtlijngebied moet worden aangewezen: het gebied dat bekend staat als “NCP-Noord” kwalificeert voor o.a. alken en zeekoeten. Problematisch voor de uitrol van wind op zee, omdat dit gebied overlapt met het windenergiezoekgebied 6/7. In het NZA is afgesproken dat er geen windparken worden aangelegd in bestaande én toekomstige beschermde natuurgebieden, dus dat dekt ook dit gebied.

Er is ook vooruitgang in het vaststellen van daadwerkelijke beschermingsmaatregelen voor de aangewezen Natura 2000-gebieden, al verloopt dat proces bijzonder traag. Delen van de Natura 2000-gebieden op zee zijn gesloten voor bodemberoerende visserij overeenkomstig de afspraken uit het NZA, al zijn dat niet altijd de delen waar de grootste ecologische winst is te bereiken. Sommige gesloten gebieden liggen er zelfs buiten. De vraag of het toestaan van visserij in Natura 2000-gebieden op zee in overeenstemming is met de vereisten die voortvloeien uit de Habitatrichtlijn is nog steeds niet afdoende beantwoord, maar daarover lopen een aantal procedures die daar waarschijnlijk meer duidelijkheid over (gaan) geven. Er zijn inmiddels beheerplannen opgesteld voor de meeste bestaande Natura 2000-gebieden in het Nederlandse deel van de Noordzee, maar die bevatten erg weinig concrete maatregelen en vooral veel activiteiten die zijn vrijgesteld van de Natura 2000-vergunningplicht. Deels ten onrechte zoals blijkt uit recente jurisprudentie.

Een belangrijke ontwikkeling is de Europese Natuurherstelverordening, die sinds 2024 van kracht is. Deze verordening verplicht lidstaten niet alleen natuur te beschermen, maar ook daadwerkelijk te herstellen. De verplichtingen gelden nadrukkelijk ook voor mariene ecosystemen zoals de Noordzee. Nederland moet hiervoor in het nationaal herstelplan maatregelen vaststellen die bijdragen aan de hersteldoelen voor de betrokken habitattypen en leefgebieden van beschermde soorten die uit de verordening voortvloeien.

Een visserijsector in verandering

De visserijsector heeft de afgelopen 15 jaar grote veranderingen doorgemaakt. De Nederlandse kottervisserijvloot is bijna met de helft gekrompen. Traditionele visgronden zijn deels verdwenen door de Brexit, de aanleg van windparken en de sluiting van delen van beschermde natuurgebieden. Tegelijkertijd staan beschermde natuurwaarden, visbestanden, economische rendementen en de verduurzaming van de vloot nog steeds onder druk. Het NZA bevat afspraken over een transitiefonds, innovatie en verduurzaming van de visserij. De uitdaging is om de sector toekomstbestendig en ecologisch duurzaam te maken binnen een Noordzee waarin steeds meer functies naast elkaar moeten bestaan. Geen eenvoudige opgave.

Grensoverschrijdende problemen, grensoverschrijdende oplossingen

De Kaderrichtlijn mariene strategie vereist het realiseren van een goede milieutoestand van de Noordzee in 2020. Dat doel is niet binnen deze termijn bereikt en is op korte termijn ook niet in zicht. Daarvoor zijn nog aanzienlijke inspanningen nodig door onder meer het verminderen van bodemverstoring, het herstel van schelpdierbanken, zeegrasvelden en rifstructuren, het terugdringen van vervuiling door nutriënten, plastics en chemische stoffen, het beperken van onderwatergeluid, het verbeteren van de staat van instandhouding van soorten en habitats binnen en buiten de beschermde gebieden, het aanpakken van cumulatieve effecten en het herstel van het mariene ecosysteem als geheel. Ook duurzaam beheer van visbestanden en verdere verduurzaming van menselijke activiteiten op zee blijven noodzakelijk.

De grootste uitdaging voor de komende decennia is het verbinden van de energie-, natuur- en voedseltransities. De grootschalige uitrol van windenergie op zee kan alleen duurzaam slagen wanneer deze gepaard gaat met herstel van het mariene ecosysteem. De Noordzee van de toekomst moet daarom niet alleen een bron van schone energie zijn, maar ook een gezonde, veerkrachtige en biodiverse zee. Dat vraagt om voortdurende samenwerking tussen overheden, bedrijfsleven, wetenschap, maatschappelijke organisaties én alle Noordzeelanden gezamenlijk.

Een internationale aanpak is onontbeerlijk, omdat de Noordzee zich niet houdt aan landsgrenzen. Internationale samenwerking vergroot de mogelijkheden voor grensoverschrijdende oplossingen om de goede milieutoestand te realiseren en plek te geven aan alle functies die passen binnen de draagkracht van het ecosysteem. Die samenwerking vindt thans al plaats via bestaande organisaties als de OSPAR Commissie en nieuwe samenwerkingsvormen als het Greater North Sea Basin Initiative. Uitbouw van deze samenwerking is noodzakelijk om de ambities van alle drie de transities te kunnen realiseren.

Wilt u deelnemen aan deze VMR-UU bijeenkomst op 3 november a.s. 'De Noordzee in transitie: juridische dilemma's rond natuur, windparken en visserij'? Meer informatie en aanmelding

Auteur:

Harm Dotinga, senior jurist Vogelbescherming Nederland