In navolging van de Tweede Kamer heeft ook de Eerste Kamer het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering aangenomen. Daarmee is de wettelijke verankering van de op 24 april 2020 gepresenteerde structurele aanpak van de stikstofproblematiek een feit.
Dat het wetsvoorstel de eindstreep heeft gehaald, is op zich geen verrassing. Dat werd in december 2020 al door verschillende media voorspeld, nadat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) voorafgaand aan de behandeling in de Tweede Kamer een akkoord had bereikt met de oppositiepartijen SP, SGP en 50PLUS.[1] Desalniettemin hebben de senatoren het wetsvoorstel kritisch tegen het licht gehouden. Zo hebben zij in aanloop naar het plenaire debat ongeveer 250 schriftelijke vragen aan de minister voorgelegd en werd er op 2 maart 2021 uren lang gedebatteerd.[2] Op 9 maart 2021 stemden echter 41 van de 75 senatoren vóór het wetsvoorstel.
Resultaatsverplichtende omgevingswaarden
Vanzelfsprekend was een van de kernonderwerpen van het plenaire debat de juridische houdbaarheid van de wet stikstofreductie en natuurverbetering (hierna: de wet). Hierbij gaat het met name om de vraag of de in de wet opgenomen doelstelling m.b.t. de reductie van de stikstofdepositie voldoende ambitieus is. Die doelstelling wordt in de vorm van resultaatsverplichtende omgevingswaarden verankerd in artikel 1.12a Wet natuurbescherming (Wnb) en artikel 2.15a Omgevingswet (Ow). Deze artikelen bevatten drie omgevingswaarden: voor 2025, 2030 en voor 2035. De strekking van deze omgevingswaarden is dat in voornoemde jaren op ten minste 40%, 50% respectievelijk 74% van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden geen sprake meer is van een overschrijding van de kritische depositiewaarde (kdw).[3]
Verschillende senatoren verwezen in dit verband naar het eindadvies van het Adviescollege Stikstofproblematiek (beter bekend als de Commissie Remkes).[4] Uit dat advies kan namelijk worden opgemaakt dat volgens het Adviescollege reeds in 2030 op 74% van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden sprake zou moeten zijn van een onderschrijding van de kdw. Gelet hierop betwijfelen deze senatoren of de wet wel voldoet aan het uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verslechteringsverbod. Die twijfel deel ik. Bovendien heeft het ambitieniveau van het kabinet tot gevolg dat - in ieder geval op korte termijn - naar verwachting maar weinig ‘extra stikstofruimte’ ontstaat voor economische ontwikkelingen die tot een toename van stikstofdepositie op daarvoor gevoelige, overbelaste habitats leiden.[5]
Programma stikstofreductie en natuurverbetering
Om voornoemde drie omgevingswaarden te kunnen realiseren zullen de komende jaren de nodige bron- en natuurmaatregelen moeten worden getroffen. Denk hierbij aan het aanscherpen van emissienormen, het aanpakken van piekbelasters en het treffen van inrichtingsmaatregelen. De verschillende maatregelen worden opgenomen in het programma stikstofreductie en natuurverbetering dat de minister van LNV thans opstelt (zie in dit verband de artikelen 1.12b Wnb en 3.9, vierde lid, Ow). Tijdens het plenaire debat gaf de minister aan dat het de bedoeling is dat het programma vóór de zomer - naar ik aanneem in ontwerp - wordt vastgesteld. Dat is dan echter louter het begin van een vele jaren durend proces. Zo moet het beoogde maatregelenpakket nog gebiedsgericht worden uitgewerkt, waarvoor provinciale ‘gebiedsplannen’ moeten worden opgesteld. Die plannen hoeven echter pas uiterlijk twee jaar na inwerkingtreding van artikel 1.12b Wnb - dus in 2023 - gereed te zijn (zie in dit verband artikel 1.12fa Wnb).[6]
Bovendien is het opstellen van de gebiedsplannen niet de enige stap die nog moet worden gezet. Zo moeten nog subsidieregelingen tot stand worden gebracht, alsmede aangescherpte emissienormen voor ammoniak worden bepaald. Daarbij komt dat natuurmaatregelen over het algemeen gepaard gaan met een bepaalde responstijd, waardoor het vaak enige tijd duurt voordat de verwachte positieve effecten van dergelijke maatregelen zich daadwerkelijk voordoen respectievelijk waarneembaar zijn. Voor zover de verwachte positieve effecten zich überhaupt voordoen. De positieve effecten van veel natuurmaatregelen zijn immers slechts tot op zekere hoogte voorspelbaar.[7] In dit verband wijs ik er nog op dat in het programma stikstofreductie en natuurverbetering ook tussentijdse doelstellingen zullen worden opgenomen. Deze doelstellingen kwalificeren echter - anders dan de omgevingswaarden - niet als resultaatsverplichtingen, maar als inspanningsverplichtingen. Gelet op dit alles - én op het feit dat in 2018 slechts 22-24% van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden niet overbelast was, terwijl het doel voor 2025 is dat 40% niet meer overbelast is - zullen hoe dan ook snel spijkers met koppen moeten worden geslagen.
Partiële vrijstelling bouwsector
Een laatste element van de wet waar ik in dit blog bij stil wil staan, is de partiële vrijstelling van de Natura 2000-vergunningplicht voor activiteiten van de bouwsector (hierna: ‘bouwactiviteiten’). Deze vrijstelling is nader uitgewerkt in het ontwerp-Wijzigingsbesluit stikstofreductie en natuurverbetering, dat de Eerste Kamer tegelijk met het wetsvoorstel behandelde in het kader van de voorhangprocedure (zie in dit verband m.n. de voorgestelde artikelen 2.5 Besluit natuurbescherming en 11.17 Besluit activiteiten leefomgeving).[8] De ‘bouwvrijstelling’ is om twee redenen partieel. Ten eerste geldt zij alleen voor de ‘bouw-, sloop- of aanlegfase’, ten tweede heeft zij uitsluitend betrekking op de gevolgen van stikstofdepositie. Kortom: 1) de Natura 2000-vergunningplicht blijft gelden voor activiteiten met mogelijk significante gevolgen die tijdens de ‘gebruiksfase’ worden verricht; 2) als een ‘bouwactiviteit’ naast stikstofdepositie ook andere significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben, blijft de ‘bouwactiviteit’ vergunningplichtig, maar wordt bij het beoordelen van de vergunningaanvraag het aspect stikstofdepositie buiten beschouwing gelaten.
Wat mij opviel, is dat de senatoren maar weinig kritische kanttekeningen plaatsten bij de ‘bouwvrijstelling’. Dat is op zich best begrijpelijk, omdat die vrijstelling naar verwachting een substantiële bijdrage levert aan het oplossen van de ‘woningcrisis’. Zo wees de minister er tijdens het debat op dat het aantal nieuwbouwwoningen dat te maken heeft met stikstofbeperkingen, halveert als gevolg van de partiële vrijstelling. Dat laat onverlet dat de nodige vraagtekens kunnen worden geplaatst bij de juridische houdbaarheid van de partiële vrijstelling. Zo rijst de vraag of de harde knip tussen de ‘bouw-, sloop- of aanlegfase’ en de ‘gebruiksfase’ verenigbaar is met de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over het projectbegrip. De grote vraag is evenwel of - zoals het kabinet stelt - verzekerd is dat de vrijgestelde ‘bouwactiviteiten’ géén significante gevolgen voor enig Natura 2000-gebied zullen hebben. Ik meen dat die vraag ontkennend moet worden beantwoord.[9]
Slot
Gelet op al het voorgaande kom ik tot de conclusie dat met het aannemen van het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering weliswaar een stap in de richting van de uitgang van het stikstofdoolhof is gezet, maar dat de uitgang zeker nog niet is bereikt. De komende periode moeten immers nog de nodige stappen worden gezet. Duidelijk is dat moet worden doorgepakt met het uitwerken en uitvoeren van de verschillende bron- en natuurmaatregelen. Alleen zo kan uiteindelijk de uitgang worden bereikt.
Mr. dr. Ralph Frins, universitair docent algemeen bestuursrecht en omgevingsrecht, de Radboud Universiteit.
[1] Zie o.a.: Schouten vindt steun bij oppositie voor bekritiseerde stikstofwet | NOS.
[2] Zie voor de vragen: Kamerstukken I 2020/21, 35600, F en Kamerstukken I 2020/21, 35600, I. Een verslag van het debat is te vinden op: Eerste Kamer der Staten-Generaal - Kamer debatteert over stikstofreductie en natuurverbetering.
[3] De kritische depositiewaarde is de grens waarboven het risico bestaat dat de natuur significant wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van atmosferische stikstofdepositie. Er is sprake van een overbelaste situatie, als de achtergronddepositie de op de betreffende natuurwaarden van toepassing zijnde kritische depositiewaarden overschrijdt.
[4] Adviescollege Stikstofproblematiek, Niet alles kan overal. Eindadvies over structurele aanpak op lange termijn, Amersfoort: Lysias Advies; raadpleegbaar via: Niet alles kan overal | Rapport | Rijksoverheid.nl.
[5] Zie hierover: R.H.W. Frins, ‘Gloort er licht aan het einde van de stikstoftunnel? Een analyse van het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering’, TBR 2021/2, p. 7-9.
[7] Zie hierover: H. Ploegmakers e.a., ‘Natuurherstel na de PAS-uitspraak: van juridische zekerheid naar borging van ecologische effectiviteit’, M en R 2021/4.
[8] Zie voor de meest recente, openbare versie van het ontwerp-Wijzigingsbesluit: Bijlage bij Kamerstukken I 2020/21, 35600, G.
[9] Zie hierover: R.H.W. Frins, ‘Gloort er licht aan het einde van de stikstoftunnel? Een analyse van het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering’, TBR 2021/2, p. 13-16. Zie ook: J.W.L. van Loo & J.H.N. Ypinga, ‘Het voorstel Besluit stikstofreductie en natuurverbetering: richting een emissievrij bouwproces?’, BR 2021/10.