Inleiding
Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat bereidt een actualisatie voor van de energiebesparingsplicht in onder meer het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), zoals die zullen gelden indien de Omgevingswet in werking is getreden. Omdat onder de Omgevingswet de energiebesparingsplicht zal gelden voor zowel utiliteitsgebouwen (afd. 3.4 Bbl) als milieubelastende activiteiten (par. 5.4.1 Bal), zijn een concept Besluit energiebesparingsplicht Besluit bouwwerken leefomgeving en een concept Besluit energiebesparingsplicht Besluit activiteiten leefomgeving op internetconsultatie.nl ter consultatie aan een ieder voorgelegd. De voorgestelde actualisatie van het Bal houdt in dat de energiebesparingsplicht wordt verbreed naar de verplichting tot het treffen van maatregelen ter verduurzaming van het energiegebruik. Daarnaast wordt een dergelijke verplichting voor relevante vergunningplichtige (milieubelastende) activiteiten onder de algemene regel gebracht, inclusief de installaties die deelnemen aan het Europese emissiehandelsysteem (ETS-bedrijven).[1] Het voorstel tot wijziging van het Bbl houdt eveneens in een verbreding van de energiebesparingsplicht tot de verplichting tot het treffen van maatregelen ter verduurzaming van het energiegebruik. Ook de informatieplicht over de getroffen maatregelen wordt onder het Bal en het Bbl verbreed. Het naar aanleiding van de concepten op te stellen wijzigingsvoorstel treedt naar verwachting in 2023 in werking.
Waarom vindt deze actualisatie (van toekomstige, nog niet in werking getreden regelgeving) plaats? De actualisatie komt voort uit afspraken die zijn gemaakt in het Klimaatakkoord en uit energiebesparingsverplichtingen afkomstig van de Europese Unie. In het Klimaatakkoord zijn CO2-reductiedoelstellingen vastgesteld en om deze te kunnen halen is het verduurzamen van energiegebruik een belangrijk instrument. De conceptvoorstellen hebben daarnaast het creëren van een gelijk speelveld voor ondernemingen tot doel. Ook wordt de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de verbrede energiebesparingsplicht verbeterd.
In deze blog wordt kort weergegeven hoe het huidige stelsel er uit ziet en hoe dat onder de Omgevingswet tot nu toe (1-1-2022) is vormgegeven. Vervolgens worden de belangrijkste voorgestelde wijzingen in het Bal en Bbl uiteengezet.
Huidig stelsel
Momenteel geldt voor de drijver van een inrichting de verplichting op grond van art. 2.15 lid 1 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer om alle energiebesparende maatregelen te treffen die zich in hoogstens vijf jaar terugverdienen. Deze verplichting geldt op grond van art. 2.15 lid 7 van het Activiteitenbesluit voor bedrijven met een energiegebruik dat hoger ligt dan 50.000 kWh elektriciteit of 25.000 m3 aardgas of een equivalent daarvan. Om deze verplichting te concretiseren is in bijlage 10 van de Activiteitenregeling de zogenoemde Erkende Maatregelenlijst opgenomen. Deze lijst bevat energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van hoogstens vijf jaar. De terugverdientijd van een energiebesparende maatregel wordt op het niveau van de inrichting bepaald en niet op dat van de branche (ECLI:NL:RVS:2018:1688, AB 2019/187, m.nt. Van het Lam & Van der Maden). Een uitzondering op de energiebesparingsplicht geldt voor type C inrichtingen met een milieuvergunning (art. 2.14c Activiteitenbesluit milieubeheer), bedrijven die deelnemen aan het Europese emissiehandelsysteem (art. 8.71 eerste lid onder b Bkl) of glastuinbouwbedrijven met een CO2-vereffeningssysteem (art. 15.51 Wet milieubeheer).
Vanaf 1 juli 2019 is in het Activiteitenbesluit ook een informatieplicht energiebesparing opgenomen als aanvulling op de energiebesparingsplicht. Bedrijven en instellingen moeten op grond van art. 2.15 lid 2 Activiteitenbesluit elke vier jaar bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland melden welke energiebesparende maatregelen zij hebben genomen. Valt een inrichting onder de energiebesparingsplicht dan geldt ook de informatieplicht.
Sinds 2015 is in art. 5.2 van het Bouwbesluit 2012 de verplichting opgenomen voor overheidsgebouwen om bijna energieneutraal te bouwen. Vanaf 1 januari 2021 moet alle nieuwe woningbouw en utiliteitsbouw voldoen aan de eisen voor Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG). Deze BENG-eisen vervangen de bestaande normstelling op basis van een Energie Prestatie Coëfficiënt (EPC-norm). De BENG-eisen zijn per gebruiksfunctie opgenomen in hoofdstuk 5 van het Bouwbesluit en komen voort uit het Energieakkoord voor duurzame groei en de Europese Energy Performance of Buildings Directive (EPBD). De berekening van de BENG-eisen vindt plaats aan de hand van de Nationale Technische Afspraken 8800 (NTA 8800).
Hoe is de energiebesparingsplicht onder de Omgevingswet geregeld?
De voormalige regels voor inrichtingen en gebouwen zullen met de komst van de Omgevingswet onder meer worden opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). In het Bal en het Bbl zijn regels opgenomen met betrekking tot milieubelastende activiteiten respectievelijk gebouwen. Daarnaast kunnen ook decentrale overheden (maatwerk)regels stellen. Zoals bekend is de definitie van milieubelastende activiteit onder het nieuwe recht breder dan het huidige inrichtingenbegrip uit de Wet milieubeheer.
Voor de energiebesparingsplicht betekent dit dat de regelingen uit het Activiteitenbesluit en het Bouwbesluit terug te vinden zijn in drie regelingen. De energiebesparingsverplichting voor milieubelastende activiteiten is opgenomen in art. 5.15 van het Bal. Hier wordt per milieubelastende activiteit aangegeven of de energiebesparingsplicht van toepassing is. De energiebesparingsplicht voor gebruiksfuncties van gebouwen staat in art. 3.84 van het Bbl. De informatieplicht en onderzoeksplicht zijn terug te vinden in artt. 5.15a en 5.16 Bal voor milieubelastende activiteiten en in artt. 3.84a en 3.86 Bbl voor gebouwen. De Erkende Maatregelenlijst is opgenomen in de Omgevingsregeling in art. 4.2.1 en bijlage VII voor milieubelastende activiteiten en art. 4.2.2 en bijlage XVIIa voor bouwwerken. De inhoud van de lijst is niet gewijzigd. Ten slotte kunnen in het gemeentelijke omgevingsplan regels te vinden zijn over energiebesparing. Enkele van de bestaande regels worden niet meer landelijk vastgesteld, maar maken op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet - via de regels in de zogenaamde bruidsschat - van rechtswege deel uit van elk gemeentelijk omgevingsplan (§ 22.3.2 Bruidsschat omgevingsplan).
De voorgestelde actualisatie
De voorgestelde actualisatie van het Bal houdt in dat de bestaande energiebesparingsplicht in art. 5.15 wordt verbreed met de verplichting tot het treffen van maatregelen voor het opwekken van hernieuwbare energie op de locatie van die milieubelastende activiteit en maatregelen die een energiedrager substitueren met een lagere CO2-emmissie als effect. De verduurzamingsregels in het Bal worden op een aantal vergunningplichtige milieubelastende activiteiten van toepassing, waardoor de plicht niet (langer) in vergunningen zal worden geregeld. Een belangrijke wijziging is de toepassing van de energiebesparingsplicht en de verduurzamingsplicht op ETS-bedrijven. Art. 8.71 eerste lid onder b Bkl bood weinig ruimte om in een omgevingsvergunning voor een ETS-bedrijf dergelijke energievoorschriften op te nemen, terwijl veel energiebesparingspotentie bestaat bij deze groep van installaties. Verder wordt in art. 15b Bal een onderzoeksplicht ingesteld voor activiteiten van grote energiegebruikers met een energieverbruik gelijk aan of meer dan 10 miljoen kWh elektriciteit of 170.000 m3 aardgasequivalent. De onderzoeksplicht geldt alleen voor milieubelastende activiteiten.
Het voorstel tot wijziging van het Bbl houdt eveneens in een verbreding van de energiebesparingsplicht in art. 3.84 Bbl tot de verplichting tot het treffen van maatregelen voor het opwekken van hernieuwbare energie op of aan het gebouw en maatregelen die een energiedrager substitueren met een lagere CO2-emmissie als effect. Gebouwen die horen bij vergunningplichtige milieubelastende activiteiten worden niet langer uitgezonderd van de verduurzamingsplicht en vallen ingevolge de voorgestelde actualisatie onder de algemene regel van art. 3.84 Bbl.
Voor alle maatregelen geldt dat deze pas verplicht zijn bij een terugverdientijd van hoogstens vijf jaar. Ten slotte wordt de informatieplicht over de getroffen maatregelen verbreed in art. 5.15a Bal en in art. 3.48a van het Bbl. Bedrijven en instellingen zijn verplicht informatie te verstrekken over welke maatregelen zijn genomen in het kader van de verduurzaming van het energiegebruik. Met de voorgestelde wijziging is het eerstvolgende moment om gegevens en bescheiden in te dienen vastgesteld op 1 december 2023.
Reacties en beoordeling
Het wordt op veel fronten steeds duidelijker dat het menens is met de energietransitie. Regulering van overheidswege - waarvan nog vaak wordt gesteld dat het niet ver genoeg gaat of te traag tot stand komt - moet zien op de transitie van fossiele brandstoffen naar (het stimuleren van) het opwekken van energie uit hernieuwbare bronnen, maar uiteraard ook op de mogelijkheden om energie te besparen en het energiegebruik te verduurzamen. Die laatste gedachte ligt ten grondslag aan de voorgestelde actualisatie van de (nog niet in werking getreden) normen in het Bal en Bbl en de wijziging van het Bkl. Uit de (gepubliceerde) reacties op het in consultatie gebrachte voorstel blijkt dat gemeenten, omgevingsdiensten en het bedrijfsleven positief staan tegenover de verduurzamingsplicht, maar dat enkele bezwaren bestaan over de praktische uitvoering van het toezicht hierop. Zo zou de splitsing van energiegebruik van milieubelastende activiteiten en gebouwen in het Bal en Bbl kunnen leiden tot versnippering van het toezicht en de handhaving. Voor het toezicht op energiebesparende maatregelen bij gebouwen geldt immers dat dit in beginsel niet behoort tot het basistakenpakket van de omgevingsdiensten. Voor afstemming inzake toezicht en handhaving moet (dan) nog een oplossing worden gevonden.
Auteurs: Alisa Stoetman en Kars de Graaf (masterstudent respectievelijk hoogleraar Bestuursrecht en duurzaamheid aan de Rijksuniversiteit Groningen).
1 Een wijziging van het Besluit kwaliteit leefomgeving is gelet op deze verschuivingen eveneens voorgesteld.