In de afgelopen jaren trokken veiligheidsincidenten bij chemische bedrijven de aandacht. Bij sommige incidenten was er sprake van grootschalige branden (NRC, 2014; Volkskrant, 2011) en andere incidenten hadden meer betrekking op sluimerende gebeurtenissen met gevaarlijke stoffen (Algemeen Dagblad, 2017; Volkskrant, 2017; Nu.nl, 2018; NOS, 2021). Overkoepelend is aan te geven dat dergelijke situaties aanleiding geven tot zorgen over veiligheid van werknemers, omwonenden en het milieu. In het maatschappelijke en politieke debat ontstaat in sommige gevallen als gevolg van zulke incidenten een roep om meer regels, intensiever toezicht op de zich gemanifesteerde risico’s en zwaardere sancties. Deze neiging lijkt tegenover de ontwikkeling te staan die de laatste jaren heeft plaatsgevonden richting relatief nieuwe reguleringsstrategieën zoals doelvoorschriften, systeemgericht toezicht en risico gestuurd toezicht.
De chemische bedrijven worden onder het Brzo-besluit jaarlijks tot driejaarlijks gecontroleerd door samenwerkende toezichthouders. Het Brzo 2015 implementeert de Europese Seveso III-richtlijn en heeft als doelstelling het voorkomen en beheersen van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn. Uit onderzoek naar grote incidenten wordt regelnaleving vaak aangewezen als contribuerende factor (Onderzoeksraad voor Veiligheid, 2012; 2013). Ook bleek uit een studie (Salvi et al., 2008) onder acht Europese landen, waaronder Nederland, dat het merendeel van de bedrijven, toezichthouders en stakeholders vonden dat de Europese Seveso richtlijnen de veiligheid verhogen. Eerder onderzoek toonde echter aan dat de voorspellende waarde van door inspecteurs geconstateerde overtredingen onder 65 Brzo-bedrijven niet voorspellend is voor het zich voordoen van een incident met gevaar of een grotere brand bij een chemisch bedrijf. Deze studie vond dus geen verband tussen de geschiedenis van geregistreerde regelovertreding en gemelde incidenten bij 65 Brzo-bedrijven.
Bovenstaande gaf aanzet tot nader onderzoek naar toezicht, regelovertreding en handhaving in de aanloop van incidenten rondom de procesveiligheidsbeheersing van Brzo-bedrijven. We hebben acht ongevalscasussen bestudeerd (incident na 2015, gemeld en onderzocht door de Arbeidsinspectie). We bestudeerden ongevalsrapporten, inspectierapporten en namen interviews af met betrokken ongevalsonderzoekers, inspecteurs en brancheorganisatie VNCI. Tot slot legden we onze bevindingen voor aan een focusgroep bestaande uit experts uit de Brzo-toezichtspraktijk.
De oorzaken van de acht onderzochte ongevallen bleken soms, maar niet altijd, aan te merken als regelovertreding. Artikel 5 van het Brzo 2015 bevat een zorgplichtbepaling en schrijft voor dat Brzo-bedrijven alle maatregelen dienen te treffen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. In een aantal ongevalscasussen was volgens inspecteurs geen sprake van regelovertreding, omdat was voldaan aan de inspanningsverplichting die volgt uit de geldende doelregelgeving. Indien er wel sprake was van oorzakelijke regelovertreding, bleek deze in geen van de onderzochte casussen gedetecteerd tijdens eerdere inspecties. Detectie werd onder meer bemoeilijkt door begrensde inspectiecapaciteit, verschil tussen papieren en operationele werkelijkheid, verminderde focus op nieuwe risico’s en het ontbreken van (zeer) specialistische kennis. Deze resultaten bieden zicht op het dynamische, heterogene, complexe en als gevolg onzekere toezichtsdomein van de chemische industrie. Toezichthouders moeten toezien op complexe, sterk uiteenlopende bedrijven en processen, die continu onderhevig zijn aan ontwikkeling en nieuwe risico’s genereren.
Uitdagend is dat het hier gaat om een omgeving waarbij (onvoorziene) risico’s kunnen voordoen waar het toezicht en de regelgeving nog niet voor is ingericht. Van belang is dan ook om blijvend oog te houden wat de consequenties zijn van regelovertreding en hoe dat verhoudt met risico’s voor de mens, het milieu en de externe veiligheid.
Marieke Kluin
Universitair Docent Criminologie, Universiteit Leiden
Lid van de VMR Werkgroep Milieucriminaliteit