Op 11 november jl. bereikten het Europees Parlement en de Raad een politiek akkoord[1] over het wijzigingsvoorstel voor de LULUCF-verordening.[2] Bas Eickhout, Europarlementariër en voorzitter tijdens de onderhandelingen, spreekt over goed nieuws:
“Dit is een flinke ophoging van de huidige klimaatdoelen voor landgebruik en zeker ook een belangrijke boodschap tijdens de klimaattop in Egypte. Door deze deal kan Europa haar klimaatdoel voor 2030 een stapje verhogen en laten we zien dat we beloften daadwerkelijk omzetten in wetten.”[3]
In landelijke media wordt ook over dit akkoord bericht, waarschijnlijk mede vanwege de mooie timing in het kader van COP27. Zo schrijft de Volkskrant dat dit akkoord ervoor zorgt dat de EU in 2030 geen 55, maar 57 procent minder CO2 uitstoot.[4] In mijn ogen verdient die stelling enige nuancering en ook zijn er wat kanttekeningen te plaatsen bij de positieve berichten die uit Brussel komen. In deze korte bijdrage ga ik daarop in.
Met de LULUCF-verordening wordt ten aanzien van landgebruik een EU-breed doel voor negatieve emissies (ofwel: CO2-vastlegging) nagestreefd. De Europese instellingen hebben afgesproken dat in 2030 310mton CO2 moet worden vastgelegd. Voor elke lidstaat wordt op basis van de kenmerken van het land een specifiek doel gesteld. Daarmee wordt in beginsel inderdaad een belangrijke stap gezet om de klimaatdoelen te halen.
Toch is er naar mijn mening niet alleen reden tot optimisme. CO2-vastlegging fungeert binnen de EU-systematiek direct als compensatie voor CO2-emissie. Dit levert het gevaar op dat vastlegging als excuus wordt gebruikt om emissie te laten voortduren, terwijl het verminderen van die emissie juist de effectiefste manier is om de klimaatdoelen te halen. Daarnaast kunnen kritische vragen worden gesteld bij het focussen op een doel voor het enkele jaar 2030 en niet voor een langere periode. Ik licht beide punten toe.
Ten eerste geldt dat het sturen op negatieve emissies met onzekerheden gepaard gaat. Dit komt omdat prestaties binnen het landgebruik jaarlijks fluctueren en door hun aard nooit permanent (kunnen) zijn. Ze zijn dus een stuk minder zeker dan prestaties bij het verminderen of stopzetten van emissies. Het vergroenen van het wagenpark of het sluiten van fabrieken bijvoorbeeld, zal CO2-emissie permanent doen afnemen. Bij het aanplanten en onderhouden van bossen ligt dit anders. In oudere bossen neemt het vermogen om CO2 vast te leggen langzaam af en uiteindelijk zullen de bomen sterven. Daarnaast maken gebeurtenissen zoals bosbranden, windhozen en insectenuitbraken de prestaties lastig voorspelbaar.
Ten tweede is het beheer van bossen een proces van lange adem. Het kappen van oudere bossen zorgt op korte termijn voor een vermindering in de prestaties op het gebied van CO2-vastlegging. Toch kan dit nodig zijn om bossen te vernieuwen en weerbaar te maken. De beleidsmatige of wettelijke focus op een doel voor een enkel jaar (2030) kan daardoor een soort van tunnelvisie opleveren en ineffectief zijn.
Binnen de huidige LULUCF-verordening is het zo dat prestaties van bossen op basis van een referentieniveau worden gerapporteerd. Bij deze systematiek wordt voorspeld wat de verwachte CO2-vastlegging zal zijn. In de voorspelling mogen de leeftijdsklassen van bomen en het historische bosbeheer worden meegenomen. Het wijzigingsvoorstel schaft het gebruik van de referentieniveaus af. Dit heeft als voordeel dat de gevolgen van bosbeheer volledig in kaart worden gebracht, omdat de effecten van leeftijd en beheer niet meer in de referentieniveaus worden verdisconteerd. Het nadeel is dat bij het rapporteren minder rekening wordt gehouden met de individuele kenmerken van het landgebruik van lidstaten. Wat de gevolgen van de voorgestelde methode zijn, moet worden afgewacht.
Daarnaast spelen er andere zaken die interessant zijn om kort te benoemen. Het Europees Parlement heeft een verbod op het meenemen van prestaties uit koolstofcertificaten voorgesteld. Dit zijn prestaties uit markten waarin CO2-vastlegging financieel wordt gewaardeerd. Bedrijven kunnen certificaten uit dergelijke markten opkopen en daarmee claimen dat ze hun CO2-uitstoot compenseren. Onder de huidige verordening worden deze prestaties door lidstaten in de rapportages meegenomen. Dit leidt tot de vreemde situatie dat dezelfde vastlegging door bedrijven kan worden gebruikt als claim dat CO2-uitstoot wordt gecompenseerd, en tegelijkertijd door lidstaten onder de LULUCF-verordening wordt ingezet. Of het amendement om dit te verbieden de eindstreep heeft gehaald, heb ik (nog) niet uit de gepubliceerde stukken van de EU kunnen achterhalen.
Als laatste is nog van belang om te melden dat de Europese Commissie heeft voorgesteld om emissies uit de landbouw volledig onder de reikwijdte van de verordening te brengen. Dit zou voor Nederland significante gevolgen hebben vanwege onze relatief grote landbouwsector. Ons kabinet reageerde dan ook terughoudend op dit onderdeel van het voorstel. Het Europees Parlement en de Raad waren ook geen voorstander van dit initiatief en hebben in het politiek akkoord afgesproken dat dit geen onderdeel van de LULUCF-verordening gaat uitmaken.
Concluderend wordt met het stellen van ambitieuze doelen voor 2030 op het eerste oog een goede stap gezet in het aanmoedigen van lidstaten om tot CO2-vastlegging te komen. Het is echter alleszins onduidelijk of de verwachte CO2-vastlegging in 2030, en de jaren daarna, met zekerheid wordt behaald. Publicitair gezien is het een mooie prestatie vanuit Brussel, maar voor het geven van een definitief oordeel over de vernieuwde LULUCF-verordening moeten we nog even wachten op de precieze tekst van het volledige akkoord. Zoals ze in het Engels zeggen: the devil is in the details.
Auteur:
Sjoerd Bakker
Promovendus bij de sectie Bestuursrecht van de Radboud Universiteit
[1] Europees Parlement 11 november 2022 ( https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20221107IPR49206/fit-for-55-deal-on-carbon-sinks-goal-will-increase-eu-2030-climate-target )
[2] De afkorting ‘LULUCF’ staat voor: Land Use, Land Use Change and Forestry (landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw). Voor de leesbaarheid gebruik ik het begrip ‘landgebruik’.
[3] Groenlinks 11 november 2022 ( https://groenlinks.nl/nieuws/deal-op-europese-klimaatregels-landgebruik-verhoogt-europees-klimaatdoel )
[4] Volkskrant 11 november 2022 ( https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/klimaattop-europese-unie-zet-in-op-meer-bosbouw-en-duurzame-landbouw-voor-co2-opslag~b0f62a59/ )