VMR blokje




Kennis­netwerk voor milieu-, water- en natuur­beschermings­recht 

Het milieurecht van de toekomst: als het maar werkt?

Geplaatst op 01-06-2015  -  Categorie: Columns speciale onderwerpen  -  Auteur: Hans Vedder en Lorenzo Squintani

Deze vraag haakt aan bij de Engelse naam waaronder een aantal lidstaten van de Europese Unie samenwerkt aan het ontwerpen van het milieurecht van de toekomst: Make It Work. Dit project, dat onder meer door Nederland wordt getrokken, heeft tot doel een systeem (roadmap) te ontwikkelen voor het milieurecht van de 21ste eeuw. De korte projectomschrijving bevat termen als ‘smart(er)’, ‘mindmapping’ en ‘effective and efficient implementation’. Kortom: dit project is helemaal klaar voor de toekomst. 

Maar wat is die toekomst en wat is de rol van het milieurecht in die toekomst? Hoe we het ook wenden of keren, de gewenste economische groei gaat vooralsnog gepaard met een zwaardere milieubelasting. Een zwaardere belasting van het milieu leidt vanzelf tot meer aandacht voor dat recht dat moet zorgen voor een vermindering van de milieubelasting en dan is het bruggetje naar efficiënter recht snel geslagen. De hamvraag van Make it Work is dan hoe we het recht zo kunnen maken dat hetzelfde niveau van milieubescherming tegen lagere kosten kan worden bereikt. Dit ziet op de kernvragen van het milieurecht in de Europese Unie: hoe beschermen we het milieu in de interne markt en wie, de EU of haar lidstaten, voert de bijhorende gedeelde bevoegdheid uit? 

Deze vragen houden de EU en haar lidstaten al bezig sinds de bewustwording van de noodzaak tot milieubescherming c.q. dat economische groei voor de EEG geen doel op zich kan zijn. Voor veel milieujuristen geldt dat nadenken over de effectiviteit van milieurecht en slimmere regulering al snel leiden tot het vermoeden dat – indachtig Lucebert – het niveau van milieubescherming uiteindelijk weerloos zal blijken te zijn tegenover de economische groei. 

Op dit punt is Make It Work duidelijk: het doel is niet een lager niveau van milieubescherming of een herverdeling van bevoegdheden tussen de EU en de lidstaten. Binnen de status quo wordt gezocht naar een wijze om het milieurecht effectiever en efficiënter te maken. In combinatie met de titel van het project roept dat de vraag op of de betrokken milieuministeries menen dat het op dit moment niet werkt? Schijnbaar wordt de noodzaak gevoeld het werkend te maken. 

Werkt het milieurecht in de Europese Unie dan? Tsja, dat is een zeer eenvoudige vraag met een notoir ingewikkeld antwoord. Zo ontbreekt in ieder geval al een deugdelijke counterfactual (hoe zou het milieu ervoor staan als er geen milieurecht zou zijn in de EU?). Dan dient zich nog de vraag aan of het beter werkt dan de som van het recht van alle lidstaten? Hoe dienen we de werking te meten? Het aantal inbreukprocedures (zie het jaarverslag van het Hof) is een indicator, maar waarvan? De meerderheid van deze procedures ziet op het niet melden van omzettingsbepalingen voor milieurichtlijnen, hetgeen niet noodzakelijkerwijs ook iets zegt over het al dan niet behalen van het milieu-effect. Het voortdurend opduiken van vragen over milieurichtlijnen, zoals de MER-Richtlijn, is een betere indicator van de werkbaarheid van bepaalde regels van het milieuacquis. Kortom: het beantwoorden van deze vraag of het milieurecht in de EU werkt gaat het vermogen van de rechtswetenschap ver te boven. 

Wat (milieu)juristen wel kunnen is nadenken over de effecten van (milieu)regulering vanuit de eenvoudige aanname dat onduidelijke regels zorgen voor onduidelijke effecten en meer nalevings- en handhavingskosten.  Bovendien kan onderzocht worden of het gekozen juridisch instrumentarium in staat is om socio-economische en milieukundige ontwikkelingen mee te laten wegen (zogenoemde adaptability). Bij het beantwoorden van deze vragen naar wat goede regelgeving is, is een belangrijke taak weggelegd voor de rechtswetenschap en de milieuwetgever. 

Juist in een tijdsgewricht waarin het pleidooi voor de noodzaak van meer economische groei luid wordt gehoord, is het noodzakelijk om zoveel mogelijk milieubescherming per regel: a bigger bang for your buck (rule) te krijgen. Heldere regels die tegelijkertijd recht doen aan de grote huidige en toekomstige verscheidenheid van ons milieu en de economische activiteiten die plaatsvinden spelen daarin een belangrijke rol. De vraag is dan hoe het toekomstige EU milieurecht en het toekomstige Nederlandse milieurecht (wellicht de Omgevingswet) rekening kunnen houden met en een goede balans kunnen vinden tussen rechtszekerheid en adaptability. 

Een op meer dan anekdotisch bewijs gestoeld antwoord op de vraag naar wat goede regelgeving is - met andere woorden een wetenschappelijk antwoord – vereist echter een collectieve aanpak. Een subjectief antwoord op de vraag naar goede milieuregelgeving in de Europese Unie vereist dus de betrokkenheid van milieujuristen uit, idealiter, alle lidstaten van de Europese Unie en EU-milieujuristen. 

Op dat moment wordt niet alleen een collectieve subjectiviteit gecreëerd die objectiviteit benadert, het biedt bovenal de kans te leren van de ervaringen in 27 andere lidstaten. Daarmee wordt de volle kracht van innovatie losgelaten op het milieurecht in de Europese Unie. 

Innovatie in het milieurecht in de Europese Unie is alleen mogelijk als er ruimte is voor experimenten. Dat vereist dat de Europese Unie niet alleen rekening houdt met de noodzaak van proeftuinen, maar ook de uitwisseling en validering van de resultaten vergemakkelijkt. In wezen is dat niet meer dan wat de EU altijd al heeft gedaan in het kader van de interne markt: gebruik maken van de theorie van de relatieve voordelen waardoor de productiefactoren daar worden ingezet waar zij het best tot hun recht komen. In de interne markt zijn er dan winnaars en verliezers: als Duitse bedrijven betere auto’s maken dan Nederlandse bedrijven dan sluit de Daf fabriek haar deuren, maar stijgt de productie in Duitsland. Voor het milieurecht zijn er alleen winnaars: het milieurecht zal beter worden in alle lidstaten. Hooguit zal er minder behoefte zijn aan milieu wetgevingsjuristen, maar die kunnen dan milieurechtswetenschappers worden, want die zullen het nog druk krijgen. 

Door prof. mr. dr. H.H.B. (Hans) Vedder, Rijksuniversiteit Groningen en dr. mr. L. (Lorenzo) Squintani, Rijksuniversiteit Groningen, 10 juni 2015